เมื่อวันที่ 17 กรกฎาคม 2569 คณะกรรมาธิการยุโรปได้นำเสนอข้อเสนอทบทวนระบบซื้อขายสิทธิการปล่อยก๊าซเรือนกระจกของอียู (EU Emissions Trading System: EU ETS)[1] สำหรับช่วงหลังปี ค.ศ. 2030 เพื่อเสริมสร้างความสามารถในการแข่งขันของภาคอุตสาหกรรม ควบคู่กับการสนับสนุนการบรรลุเป้าหมายลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกสุทธิของอียูลงร้อยละ 90 ภายในปี ค.ศ. 2040 เมื่อเทียบกับปี ค.ศ. 1990 โดยบทความนี้จะกล่าวถึงสาระสำคัญของข้อเสนอทบทวนระบบ EU ETS ท่าทีของประเทศสมาชิกต่อข้อเสนอดังกล่าว ตลอดจนโอกาสและผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นต่อประเทศไทย ดังนี้

 

1. ระบบ EU ETS และพัฒนาการล่าสุด

ระบบการซื้อ-ขายสิทธิการปล่อยก๊าซเรือนกระจกของอียู (EU ETS) เป็นกลไกตลาดที่กำหนดราคาคาร์บอนของอียูเริ่มใช้มาตั้งแต่ปี ค.ศ. 2005 เพื่อลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกจากสถานประกอบการที่อยู่ในขอบเขตการกำกับดูแล ซึ่งครอบคลุมการปล่อยก๊าซเรือนกระจกจากภาคการผลิตไฟฟ้าและความร้อน อุตสาหกรรมการผลิต การขนส่งทางทะเล และการบินภายในเขตเศรษฐกิจยุโรป (EEA) โดยผู้ประกอบการในภาคส่วนดังกล่าว มีหน้าที่ต้องซื้อสิทธิในการปล่อยก๊าซเรือนกระจกในตลาดคาร์บอน (allowance) และส่งมอบสิทธิดังกล่าวเป็นประจำทุกปีเพื่อชดเชยการปล่อยก๊าซเรือนกระจกของตน โดยบางภาคส่วนจะได้รับการจัดสรรสิทธิในการปล่อยโดยไม่คิดค่าใช้จ่าย (free allocation) ส่วนหนึ่ง ทั้งนี้ 1 สิทธิในการปล่อยคาร์บอน 1 หน่วย (EU Allowance: EUA) เท่ากับก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ 1 ตัน

ปัจจุบัน ระบบ EU ETS อยู่ในระยะที่ 4 ซึ่งครอบคลุมช่วงปี ค.ศ. 2021-2030 และคณะกรรมาธิการยุโรปอยู่ระหว่างการทบทวนระบบดังกล่าวสำหรับเฟสถัดไปสำหรับช่วงหลังปี ค.ศ. 2030 เพื่อให้สอดคล้องกับเป้าหมายการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกสุทธิของอียูลงร้อยละ 90 ภายในปี ค.ศ. 2040

 

2. ข้อเสนอการทบทวนระบบ ETS ของคณะกรรมาธิการยุโรป มีสาระสำคัญ ดังนี้

          1) การทบทวน Linear Reduction Factor (LRF) ปรับลดอัตราส่วนการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก จากร้อยละ 4.3-4.4 ในปัจจุบัน เป็นร้อยละ 3.7 ในช่วงปี ค.ศ. 2031-2035 และร้อยละ 1.7 ตั้งแต่ปี ค.ศ. 2036 เป็นต้นไป

          2) การเพิ่มการใช้รายได้จาก ETS เพื่อการเปลี่ยนผ่านสีเขียว เสนอจัดตั้งธนาคารเพื่อการลดการปล่อยคาร์บอนในภาคอุตสาหกรรม (Industrial Decarbonisation Bank: IDB) โดยสนับสนุนเงินลงทุน 1 แสนล้านยูโร และกำหนดให้ร้อยละ 50 ของรายได้จาก ETS ของแต่ละประเทศสมาชิกนำไปใช้เพื่อการลดการปล่อยคาร์บอนในภาคส่วนต่าง ๆ

          3) สิทธิในการปล่อยก๊าซเรือนกระจกแบบให้เปล่า (Free allocation) ตั้งแต่ปี ค.ศ. 2031 ผู้ประกอบการในอียูจะยังคงได้รับสิทธิ EUA แบบให้เปล่า โดยต้องจัดทำแผนการลงทุนเพื่อลดการปล่อยคาร์บอนที่ผ่านการทวนสอบ ทั้งนี้ ได้เสนอทบทวนค่า benchmark สำหรับการจัดสรรสิทธิแบบให้เปล่าสำหรับสินค้าภายใต้ EU CBAM โดยให้มีการจัดสรรสิทธิแบบให้เปล่ากลับมาอยู่ที่สัดส่วนร้อยละ 15 ตั้งแต่ปี ค.ศ. 2028 ส่งผลให้การทยอยยกเลิกสิทธิแบบให้เปล่าขยายไปจนถึงปี ค.ศ. 2038 จากเดิมที่จะยุติในปี ค.ศ. 2034

          4) การปฏิรูป Market Stability Reserve (MSR) ปรับลดการนำรายได้จาก ETS สะสมเข้ากองทุน MSR จากร้อยละ 24 เหลือร้อยละ 12 ต่อปี ตั้งแต่ปี ค.ศ. 2028 เพื่อรักษาสภาพคล่องและลดความผันผวนของราคาคาร์บอน

          5) การขยายระบบ ETS เสนอขยาย ETS ให้ครอบคลุม (1) ภาคการบิน สำหรับเที่ยวบินจาก EEA ไปยังประเทศ non-อียู ในระยะไม่เกิน 5,000 กม. ตั้งแต่ปี ค.ศ. 2029 ควบคู่กับการดำเนินการตามมาตรการ CORSIA และมาตรการป้องกันการจ่ายค่าคาร์บอนซ้ำซ้อน (2) ภาคการขนส่งทางทะเล สำหรับเรือบางประเภทที่มีระวาง 400-5,000 ตันกรอส (3) การเผาขยะเทศบาลเสนอให้รวมคาร์บอนจากการเผาขยะเทศบาลในระบบ EU ETS ด้วย โดยดำเนินการคิดรวมเป็นขั้นบันไดที่ร้อยละ 25 50 75 และ 100 ระหว่าง ปี ค.ศ. 2031-2034 ตามลำดับ

          6) การอนุญาตให้ซื้อคาร์บอนเครดิตคุณภาพสูงจากต่างประเทศ ตั้งแต่ปี ค.ศ. 2036 อนุญาตให้ซื้อคาร์บอนเครดิตจากต่างประเทศได้ไม่เกินร้อยละ 5 ของเป้าหมายการลดการปล่อยคาร์บอนสุทธิร้อยละ 90 ภายในปี ค.ศ. 2040

          7) การรวมการกำจัดคาร์บอนแบบถาวรในประเทศสมาชิก อนุญาตให้นำคาร์บอนที่กำจัดแบบถาวรไม่เกิน 250 ล้านตันมาใช้หักล้าง EUA ที่ต้องชำระในระบบ EU ETS ได้ และอาจเปิดให้ประเทศ non-อียู ที่มีระบบ ETS ของตนและเชื่อมโยงกับระบบ EU ETS สามารถนำปริมาณคาร์บอนที่มีการกำจัดแบบถาวรมาหักล้างภาระ EU ETS ได้

 

3. ท่าทีของประเทศสมาชิกต่อแผนการทบทวนระบบ EU ETS

ต่อข้อเสนอดังกล่าว ท่าทีของประเทศสมาชิกอียูแบ่งออกเป็น 2 ประเด็นหลัก ได้แก่ (1) ความเห็นต่างระหว่างประเทศสมาชิกยุโรปตะวันตกกับยุโรปตะวันออก โดยประเทศยุโรปตะวันออกซึ่งพึ่งพาพลังงานฟอสซิลในภาคอุตสาหกรรมมากกว่าและเผชิญต้นทุนพลังงานสูงขึ้นภายหลังรัสเซียบุกยูเครน เห็นว่าต้นทุนจาก ETS จะเพิ่มภาระแก่ภาคอุตสาหกรรม โดยเฉพาะเมื่อยังขาดความพร้อมในการเปลี่ยนผ่านไปสู่การใช้พลังงานไฟฟ้าคาร์บอนต่ำ (2) ความเห็นต่างด้านความสามารถในการแข่งขัน ฝรั่งเศส เยอรมนี และประเทศนอร์ดิกเห็นว่า การเปลี่ยนผ่านสู่พลังงานสะอาดและETS จะช่วยเพิ่มความสามารถในการแข่งขันและลดการพึ่งพาพลังงานจากภายนอก ขณะที่ประเทศสมาชิกบางส่วน เช่น อิตาลี เห็นว่าต้นทุน ETS ประกอบกับราคาพลังงานที่สูงอยู่แล้วจะเพิ่มภาระและกระทบต่อความสามารถในการแข่งขันของภาคอุตสาหกรรมอียู

จากท่าทีข้างต้น คณะกรรมาธิการยุโรปพยายามประนีประนอมความเห็นต่างผ่านข้อเสนอการทบทวน ETS เช่น การทบทวนค่ามาตรฐานในการให้สิทธิปล่อยก๊าซเรือนกระจกแบบให้เปล่าในกฎหมายว่าด้วยโครงสร้างพื้นฐานเชื้อเพลิงทางเลือก (Alternative Fuels Infrastructure Regulation: AFIR) ปรับระบบการใช้ MSR และการเสนอให้ใช้รายได้จาก ETS ในการสนับสนุนการลงทุนในภาคอุตสาหกรรมเพื่อลดการปล่อยคาร์บอน ซึ่งคาดว่าจะจัดสรรให้กับประเทศยุโรปตะวันออกก่อนในรูปแบบ first come, first served ซึ่งอาจช่วยลดความกังวลและความเห็นต่างต่อการทบทวนระบบ ETS ได้

 

4. บทสรุป

การทบทวนระบบ EU ETS สะท้อนความพยายามของคณะกรรมาธิการยุโรปในการสร้างสมดุลระหว่างการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกกับการรักษาความสามารถในการแข่งขันของภาคอุตสาหกรรม โดยเพิ่มความยืดหยุ่นของระบบและมาตรการสนับสนุนการลงทุน ทั้งนี้ ไม่กี่วันก่อนหน้า (วันที่ 14 กรกฎาคม 2569) คณะกรรมาธิการยุโรปได้ออก Electrification Action Planเพื่อเร่งการเปลี่ยนผ่านไปสู่การใช้พลังงานไฟฟ้าคาร์บอนต่ำ พร้อมทั้งลดช่องว่างด้านต้นทุนระหว่างไฟฟ้ากับเชื้อเพลิงฟอสซิลและสนับสนุนการลงทุนที่จำเป็นต่อการเปลี่ยนผ่าน

นัยต่อประเทศไทย การทบทวนระบบ EU ETS มีนัยต่อประเทศไทยในหลายด้าน ได้แก่ (1)การขยายขอบเขตของระบบ ETS ให้ครอบคลุมเที่ยวบินระยะไกลระหว่าง EEA กับประเทศ non-อียู ตั้งแต่ปี ค.ศ. 2029 แม้จะยังไม่ส่งผลกระทบต่อเที่ยวบินตรงจาก EEA มายังประเทศไทย แต่คาดว่าจะทำให้สายการบินหันมาใช้เชื้อเพลิงอากาศยานยั่งยืน (SAF) เพื่อช่วยลดภาระด้านคาร์บอน จึงเป็นโอกาสให้ไทยเร่งรัดการเปลี่ยนผ่านไปสู่การใช้ SAF ในเที่ยวบินที่ออกจากไทยมากขึ้น (2) การขยายระยะเวลาการทยอยยกเลิกสิทธิการปล่อยก๊าซเรือนกระจกแบบให้เปล่าสำหรับสินค้าภายใต้ EU CBAM จนถึงปี ค.ศ. 2038 จะช่วยให้ผู้ประกอบการไทยมีเวลาเพิ่มขึ้นในการเตรียมความพร้อมก่อนต้องชำระค่าใบรับรอง CBAM เต็มจำนวน (3) การเปิดทางให้ประเทศที่มีระบบ ETS เชื่อมโยงกับ EU ETS สามารถนำการกำจัดคาร์บอนแบบถาวรมาหักล้างภาระ EU ETS ได้ เป็นโอกาสให้ไทยพัฒนาระบบ ETS ภายใต้ร่าง พ.ร.บ. การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศให้สอดคล้องกับระบบของอียูในอนาคต

 

-

อ้างอิง:

- Forefront, “ETS reforms will lower prices up to 2030 but maintain decarbonization pressure” 

- https://www.euractiv.com/news/lower-eu-carbon-price-shifts-burden-of-climate-action-to-farmers-and-foresters-nordics-warn/

- https://www.euractiv.com/news/applying-eu-carbon-price-to-long-haul-fights-could-triple-revenue-and-outrage-airlines/

- https://agenceurope.eu/en/bulletin/article/13912/1/with-revision-of-emissions-trading-system-european-commission-opts-to-scale-back-ambition-of-eu-carbon-budget

 

 

 

 

 

 

[1] ศึกษารายละเอียดได้ทางเว็บไซต์ https://commission.europa.eu/topics/climate-action/eu-emissions-trading-system-eu-ets_en และ https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=COM:2026:616:FIN