เมื่อวันที่ 4 มีนาคม 2569 คณะกรรมาธิการยุโรป (European Commission) ได้เผยแพร่ร่างกฎหมาย Industrial Accelerator Act (IAA) เพื่อกระตุ้นอุปสงค์ต่อเทคโนโลยีและผลิตภัณฑ์คาร์บอนต่ำที่ผลิตในยุโรปโดยสนับสนุนการขยายกำลังการผลิต การเติบโตของภาคธุรกิจ และการสร้างงานภายในสหภาพยุโรป (อียู) ควบคู่กับการส่งเสริมให้อุตสาหกรรมปรับใช้เทคโนโลยีสะอาดและมีความพร้อมต่อการแข่งขันในอนาคต ร่างกฎหมายดังกล่าวกำหนดให้มีการใช้เงื่อนไข “Made in EU” และ/หรือข้อกำหนดด้านคาร์บอนต่ำในระบบจัดซื้อจัดจ้างโดยภาครัฐและมาตรการสนับสนุนจากภาครัฐในลักษณะที่มีเป้าหมายเฉพาะและได้สัดส่วน ซึ่งจะเริ่มบังคับใช้กับภาคอุตสาหกรรมยุทธศาสตร์บางสาขา พร้อมทั้งวางกรอบที่อาจขยายไปสู่อุตสาหกรรมอื่น ๆ อาทิ อุตสาหกรรมเคมีภัณฑ์ ในอนาคต

 

1. ร่างกฎหมาย Industrial Accelerator Act (IAA) ของสหภาพยุโรป

ร่างกฎหมาย IAA จัดทำขึ้นตาม Political Guidelines ของคณะกรรมาธิการยุโรปวาระปี ค.ศ. 2024-2029 โดยมีเป้าหมายเพื่อสนับสนุนภาคอุตสาหกรรมอียูในการเปลี่ยนผ่านสู่เศรษฐกิจสะอาด ควบคู่กับการเสริมสร้างขีดความสามารถในการแข่งขัน ความมั่นคงทางเศรษฐกิจ และความยืดหยุ่นของห่วงโซ่อุปทานของอียู ทั้งนี้ ร่างกฎหมายดังกล่าวตั้งเป้าเพิ่มสัดส่วนภาคการผลิตต่อ GDP ของอียูจากร้อยละ 14.3 ในปี ค.ศ. 2024 เป็นร้อยละ 20ภายในปี ค.ศ. 2035 เพื่อฟื้นฟูฐานอุตสาหกรรมของยุโรปและรักษาความสามารถในการแข่งขันในระยะยาว ซึ่งจะเริ่มบังคับใช้กับภาคอุตสาหกรรมสำคัญบางสาขา (เหล็ก ซีเมนต์ อะลูมิเนียม ยานยนต์ และเทคโนโลยีที่ปล่อยก๊าซคาร์บอนเป็นศูนย์) พร้อมทั้งวางกรอบที่อาจขยายไปสู่อุตสาหกรรมอื่น ๆ อาทิ อุตสาหกรรมเคมีภัณฑ์ ในอนาคต ซึ่งปัจจุบันร่างกฎหมายดังกล่าวอยู่ระหว่างกระบวนการพิจารณาของสภายุโรปก่อนที่จะมีการรับรองและมีผลใช้บังคับต่อไป

 

2. มาตรการสำคัญภายใต้ร่างกฎหมาย IAA

• การใช้การจัดซื้อจัดจ้างโดยภาครัฐและการอุดหนุนโดยภาครัฐเพื่อสร้างอุปสงค์ต่ออุตสาหกรรมและผลิตภัณฑ์เทคโนโลยีสะอาดของอียู ร่างกฎหมาย IAA ได้กำหนดแนวทางดังกล่าว โดยจะปฏิบัติต่างตอบแทนประเทศ non-EU ที่เปิดให้บริษัทอียูเข้าถึงตลาดภายในของประเทศนั้น ๆ โดยส่วนหนึ่งจะพิจารณาจากการมี FTA หรือมีกระบวนการศุลกากรที่อยู่ในระดับเดียวกันกับอียู ทั้งนี้ คณะกรรมาธิการยุโรปยังมีอำนาจในการระงับสิทธิประโยชน์ให้กับประเทศ non-EU ที่ทำให้เกิดการพึ่งพามากเกินไปหรือความเสี่ยงต่อความมั่นคงของแหล่งอุปทานของอียู
• การกำหนดเงื่อนไข Made in EU และ/หรือการปล่อยคาร์บอนต่ำเพื่อสร้างอุปสงค์ในภาคอุตสาหกรรมยุทธศาสตร์ของอียู อาทิ เหล็ก ซีเมนต์ อะลูมิเนียม รถยนต์
• การเร่งรัดกระบวนการให้ใบอนุญาต ภายใต้แนวทาง “one project, one digital procedure” โดยกำหนดให้แต่ละประเทศสมาชิกจัดตั้งจุดติดต่อแบบ one stop service ควบคู่กับกระบวนการอนุญาตแบบรวมศูนย์เพื่ออำนวยความสะดวกการลงทุน
• การกำหนดตั้งพื้นที่เร่งรัดการผลิตภาคอุตสาหกรรม (Industrial Acceleration Areas) พร้อมมาตรการที่จะช่วยลดความซับซ้อนในขั้นตอนการขอใบอนุญาต (streamlined permitting) เช่น การอนุญาตครอบคลุมทั้งพื้นที่ (area-wide permit) และระบบอนุมัติโดยอัตโนมัติ (tacit approval) เพื่อเพิ่มความแน่นอนให้แก่นักลงทุน ส่งเสริมการลงทุนใหม่ และสนับสนุนการลดคาร์บอนของภาคอุตสาหกรรม โดยร่างกฎหมาย IAA พุ่งเป้าไปที่อุตสาหกรรมที่ใช้พลังงาน ในกระบวนการผลิตสูง อาทิ กระดาษ ถ่านโค้กและผลิตภัณฑ์ปิโตรเลียมกลั่น เคมีภัณฑ์ ผลิตภัณฑ์ยางและพลาสติก โลหะ แร่อโลหะ กลุ่มยานยนต์ และเทคโนโลยีที่ปล่อยก๊าซคาร์บอนเป็นศูนย์
• การกำหนดกรอบกำกับการลงทุน FDI โดยเฉพาะบริษัทจากประเทศ non-EUที่มีมูลค่ามากกว่า 100 ล้านยูโร และมีกำลังการผลิตมากกว่าร้อยละ 40 ของทั้งโลกด้วย อาทิ สามารถถือหุ้นได้สูงสุดที่ร้อยละ 49 ของสินทรัพย์ในอียู ในภาคแบตเตอรี่ รถยนต์ไฟฟ้า พลังงานแสงอาทิตย์ และวัตถุดิบสำคัญ เพื่อให้การลงทุนดังกล่าวสร้างมูลค่าเพิ่มสูงสุดต่อเศรษฐกิจอียู

 

3. ข้อเปรียบเทียบระหว่างร่างกฎหมาย IAA กับมาตรการ Buy American และ Buy Canadian

ร่างกฎหมาย IAA มีลักษณะสำคัญที่ให้อำนาจแก่คณะกรรมาธิการฯ ในการเจรจาเพื่อให้บริษัทของยุโรปเข้าถึงตลาดของประเทศที่สามได้มากขึ้นผ่านหลักการต่างตอบแทน เพื่อคุ้มครองส่วนแบ่งตลาดของบริษัทยุโรปภายในอียู และป้องกันมิให้บริษัทเหล่านี้ถูกกีดกันออกจากตลาดต่างประเทศ

ในขณะที่มาตรการ Buy American ของสหรัฐฯ มีลักษณะอาศัยเกณฑ์เกี่ยวกับสัดส่วนวัตถุดิบภายใน ประเทศ (Domestic content tests) โดยกำหนดให้สินค้าต้องประกอบขั้นสุดท้ายในสหรัฐฯ และต้องผ่านการตรวจสอบรับรองอย่างละเอียด กล่าวคือ การเข้าถึงตลาดเป็นไปในลักษณะ “ผ่านหรือไม่ผ่าน” หากสินค้าไม่เป็นไปตามเกณฑ์ ก็ไม่อาจเข้าถึงตลาดได้ นอกจากนี้ แม้ความตกลงทางการค้าจะช่วยผ่อนปรนได้ในบางกรณี แต่โดยรวมแล้วยังคงมีแนวโน้มให้บริษัทต่างชาติต้องปรับฐานการผลิตและห่วงโซ่อุปทานให้ตั้งอยู่ในสหรัฐฯ มากขึ้น

ส่วนมาตรการ Buy Canadian แม้มีกลไกที่แตกต่างจากสหรัฐฯ แต่ก็มีทิศทางใกล้เคียงกัน กล่าวคือ มิได้ใช้เกณฑ์ตัดสิทธิ์ที่เข้มงวดในระดับเดียวกัน แต่ใช้การให้คะแนนและแต้มต่อ (Evaluation credits) จากมูลค่าเพิ่มหรือมูลค่าวัตถุดิบที่มีถิ่นกําเนิดในประเทศ โดยซัพพลายเออร์ของแคนาดาจะได้เปรียบด้านราคาและน้ำหนักคะแนนในการประเมินจากการใช้วัตถุดิบที่มีถิ่นกําเนิดในประเทศ

เห็นได้ว่าร่างกฎหมาย IAA มีความแตกต่างจากมาตรการของสหรัฐฯ และแคนาดา กล่าวคือ อียูมิได้พิจารณาเพียงว่าวัตถุดิบมีถิ่นกําเนิดในประเทศหรือไม่เท่านั้น แต่เชื่อมโยงการเข้าถึงตลาดของตนกับวิธีที่ประเทศ non-EU ปฏิบัติต่อบริษัทของยุโรปด้วย  ขณะที่สหรัฐฯ และแคนาดาใช้การปฏิบัติตามกฎเกณฑ์ Domestic content tests และหลักเกณฑ์การประเมินอย่างเคร่งครัด ซึ่งร่างกฎหมาย IAA ใช้หลักการต่างตอบแทนเป็นฐานในการกำหนดระดับการเข้าถึงตลาดของประเทศคู่ค้า ตลอดจนขยายหลักการดังกล่าวไปสู่การลงทุนจากต่างประเทศในภาคส่วนอุตสาหกรรมสำคัญด้วย ทั้งนี้ เนื่องจากร่างกฎหมาย IAA เป็นกฎหมายที่มุ่งเฉพาะรายภาคส่วน อียูจึงสามารถใช้มาตรการได้อย่างเจาะจงในแต่ละสาขาเป้าหมาย อาทิ โครงสร้างพื้นฐาน กลุ่มยานยนต์ไฟฟ้า และเหล็ก โดยคณะกรรมาธิการฯ ยังคงมีความยืดหยุ่นในการปรับกฎเกณฑ์แหล่งกำเนิดสินค้า ขอบเขตผลิตภัณฑ์ และแนวทางปฏิบัติต่อประเทศต่าง ๆ ตามแต่กรณี

 

4. กลไกต่างตอบแทน (Reciprocity) ภายใต้แนวคิด “Buy European”

จุดแตกต่างสำคัญระหว่างร่างกฎหมาย IAA กับนโยบาย “Buy American” ของสหรัฐฯ และ “Buy Canadian” ของแคนาดา คือ แนวทางของสหรัฐฯ และแคนาดามุ่งสร้างแต้มต่อให้ผู้ผลิตภายในประเทศผ่านเกณฑ์สัดส่วนวัตถุดิบภายในประเทศ (domestic content requirements/local content requirements) หน้าที่การปฏิบัติตามกฎเกณฑ์ และหลักเกณฑ์การประเมินข้อเสนอ ขณะที่ร่างกฎหมาย IAA ใช้การเข้าถึงตลาดเดียวของอียู (EU Single Market) เป็นเครื่องมือต่อรองกับประเทศ non-EU กล่าวคือ ประเทศที่เปิดตลาดจัดซื้อจัดจ้าง การอุดหนุน หรือภาคอุตสาหกรรมของตนให้แก่บริษัทอียูในระดับที่เหมาะสม ย่อมมีโอกาสได้รับการปฏิบัติที่ผ่อนปรนหรือเทียบเท่าในตลาดอียูมากกว่า ในทางกลับกัน หากประเทศใดใช้มาตรการที่จำกัดหรือกีดกันบริษัทอียู อียูก็อาจจำกัดการเข้าถึงสิทธิประโยชน์ภายใต้ร่างกฎหมาย IAA ของสินค้าหรือผู้ประกอบการจากประเทศนั้นได้เช่นกัน ในทางปฏิบัติกลไกต่างตอบแทนของร่างกฎหมาย IAA อาจดำเนินผ่าน 3 ช่องทางหลัก ได้แก่

1. การจัดซื้อจัดจ้างโดยภาครัฐ: โดยคณะกรรมาธิการฯ สามารถพิจารณาว่าสินค้าหรือส่วนประกอบจากประเทศ non-EU มีสถานะเทียบเท่ากับแหล่งกำเนิดของอียู (Union origin equivalence) หรือไม่ หากประเทศดังกล่าวไม่เปิดตลาดจัดซื้อจัดจ้างในระดับที่เทียบเคียงกัน อียูอาจปฏิเสธการให้สถานะเทียบเท่าและจำกัดสิทธิในการเข้าร่วมโครงการจัดซื้อจัดจ้าง เงินอุดหนุน หรือการประมูลของอียู
2. การเปิดตลาดแบบมีเงื่อนไขต่อประเทศหุ้นส่วน (conditional openness to partner countries): โดยอียูอาจยอมรับการเข้าร่วมของประเทศที่มีนโยบายอุตสาหกรรมหรือเกณฑ์สัดส่วนวัตถุดิบภายในประเทศในระดับที่เทียบเท่ากัน (symmetry) กับอียู และสามารถผ่อนปรนข้อจำกัดให้แก่ประเทศที่เปิดตลาดมากขึ้น
3. แม้อียูยังคงเคารพพันธกรณีระหว่างประเทศภายใต้ GPA หรือ FTA แต่การเปิดตลาดตามร่างกฎหมาย IAA จะพิจารณาตามขอบเขตที่ประเทศคู่ค้าเปิดให้อียูจริงในแต่ละสาขา หน่วยงานรัฐ และประเภทสัญญา หากประเทศคู่ค้าจำกัดการเข้าถึงตลาดของบริษัทอียูในบางภาคส่วน อียูก็อาจจำกัดการเข้าถึงตลาดของประเทศดังกล่าวในลักษณะที่สอดคล้องกันได้ ตัวอย่างเช่น หากสหรัฐฯ จำกัดการจัดซื้อจัดจ้างบางสาขาภายใต้กฎหมาย Build America, Buy America (BABA) หรือแคนาดาจำกัดสิทธิของผู้ประกอบการอียู อียูก็อาจตอบสนองด้วยการปรับลดสิทธิการเข้าถึงตลาดของประเทศเหล่านั้นภายใต้กฎหมาย IAA เช่นกัน

นอกจากนี้ร่างกฎหมาย IAA ยังขยายแนวคิดต่างตอบแทนไปสู่ด้านการลงทุน โดยกำหนดเงื่อนไขต่อการลงทุนโดยตรงจากต่างประเทศ (FDI) ในสาขาสำคัญ อาทิ การมีส่วนร่วมของภาคส่วนในอียู การถ่ายทอดเทคโนโลยี การจ้างงาน และการบูรณาการเข้ากับห่วงโซ่อุปทานของอียู ทั้งนี้ จุดแข็งของอียู คือ ขนาดของตลาดเดียวและฐานอุปสงค์ขนาดใหญ่ที่ได้รับการสนับสนุนจากการจัดซื้อจัดจ้างและเงินอุดหนุนโดยภาครัฐ ทำให้อียูสามารถใช้กฎหมาย IAA เป็นเครื่องมือผลักดันหลักต่างตอบแทนโดยไม่จำเป็นต้องพึ่งมาตรการภาษีศุลกากร อย่างไรก็ดี แนวทางดังกล่าวยังมีข้อจำกัด เนื่องจากร่างกฎหมาย IAA มีลักษณะเฉพาะรายสาขาและครอบคลุมภาคบริการค่อนข้างจำกัด จึงเหมาะกับการตอบสนองแบบเจาะจงในสาขา อาทิ โครงสร้างพื้นฐาน ยานยนต์ไฟฟ้า เหล็ก และอุตสาหกรรมยุทธศาสตร์ มากกว่าการใช้เป็นมาตรการกว้างครอบคลุมทุกภาคเศรษฐกิจ

 

โดยสรุป ร่างกฎหมาย IAA มีเป้าหมายเพื่อฟื้นฟูฐานอุตสาหกรรมการผลิตของอียู ลดคาร์บอน และเสริมสร้างความมั่นคงของห่วงโซ่อุปทาน อย่างไรก็ดี ร่างกฎหมายดังกล่าวยังมีข้อท้าทายจากหลักต่างตอบแทนและการเข้าถึงตลาดที่ยังไม่ชัดเจน รวมถึงเกณฑ์ “Made in EU” และข้อกำหนดด้านคาร์บอนต่ำที่อาจเพิ่มภาระต้นทุนและการพิสูจน์แหล่งกำเนิดสินค้าแก่ผู้ประกอบการ สำหรับประเทศไทย ควรเร่งระบุกลุ่มสินค้าและผู้ประกอบการที่อาจได้รับผลกระทบ โดยเฉพาะในสาขายานยนต์ไฟฟ้า แบตเตอรี่ และพลังงานสะอาด พร้อมพัฒนาระบบข้อมูลคาร์บอนและการตรวจสอบย้อนกลับตลอดห่วงโซ่อุปทาน ตลอดจนใช้การเจรจา FTA ไทย-อียูเพื่อผลักดันหลักไม่เลือกปฏิบัติและหลักต่างตอบแทนให้ชัดเจน เพื่อลดความเสี่ยงที่ผู้ประกอบการไทยจะถูกจำกัดสิทธิการเข้าถึงตลาดอียูในอนาคต

 

-

อ้างอิง:

Forefront, “Comparing the IAA to ‘Buy Canadian’ and ‘Buy American”

https://single-market-economy.ec.europa.eu/publications/industrial-accelerator-act_en

https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/qanda_26_516