ประเด็นสำคัญ (Key Takeaways) จากบทความ

• การสิ้นสุดลงของการยกเว้นค่าธรรมเนียมภายใต้ระบบการซื้อขายสิทธิ์ในการปล่อยก๊าซเรือนกระจกของสหภาพยุโรป (EU Emissions Trading System: EU ETS) สำหรับสายการบินของสหภาพยุโรปในปีนี้ จะส่งผลให้สายการบินของสหภาพยุโรปเสี่ยงที่จะต้องแบกรับต้นทุนคาร์บอน ในขณะที่คู่แข่งต่างชาติรายอื่นๆ ไม่ต้องเสียค่าใช้จ่ายในส่วนนี้
• ในทางทฤษฎี Carbon Border Adjustment Measure (CBAM) สามารถแก้ไขปัญหานี้ได้ แต่ CBAM ไม่สามารถเรียกเก็บภาษีจากเชื้อเพลิงการบินที่ยั่งยืน (Sustainable Aviation Fuel: SAF) ที่มีราคาสูงกว่ามากจากสายการบิน non-EU ได้ โดยเฉพาะสายการบินที่มีศูนย์กลางการบิน (Hub) อยู่นอกยุโรป ผลที่ตามมาอาจทำให้เที่ยวบินตรงระยะไกลจากยุโรปไปยังจุดหมายปลายทาง เช่น ออสเตรเลีย มีราคาแพงกว่าการเดินทางที่มีการแวะพักที่อิสตันบูลระหว่างทางอย่างมาก
• ข้อเท็จจริงที่ว่าราคาคาร์บอนในปัจจุบันอยู่ในระดับสูง ยิ่งทำให้ประเด็นนี้มีความสำคัญและเป็นที่จับตามองมากขึ้น คำถามสำคัญ คือ สหภาพยุโรปจะสามารถคิดค้นวิธีการใหม่ ๆ เพื่อรักษาความสามารถในการแข่งขัน (competitiveness) ไปพร้อมกับการผลักดันการใช้ SAF ให้ก้าวหน้าต่อไปได้หรือไม่
• สหภาพยุโรปจะทบทวนกรอบของโครงการชดเชยและลดคาร์บอนสำหรับภาคการบินระหว่างประเทศ (Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation: CORSIA) และระบบ EU ETS ในเดือนกรกฎาคม 2569
• การทบทวนระบบ EU ETS และภาคการบิน: CBAM เป็นเพียงคำตอบบางส่วน

ย้อนกลับไปในปี ค.ศ. 2012 สหภาพยุโรป (European Union: EU) ได้ขยายขอบเขตของระบบ EU ETS ให้ครอบคลุมการบินระหว่างประเทศที่เดินทางเข้าและออกจากเขตเศรษฐกิจยุโรป (European Economic Area: EEA) อย่างไรก็ตาม การบังคับใช้มาตรการดังกล่าวถูกชะลอออกไป เพื่อให้องค์การการบินพลเรือนระหว่างประเทศ (International Civil Aviation Organization: ICAO) มีเวลาในการพัฒนากลไกคำนวณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกในภาคการบินระดับโลก ซึ่งต่อมา ICAO ได้จัดตั้งโครงการชดเชยและลดคาร์บอนสำหรับภาคการบินระหว่างประเทศ (CORSIA)

การชะลอการบังคับใช้ EU ETS ต่อภาคการบินซึ่งได้ขยายเวลาเป็นการชั่วคราวหลายครั้ง กำลังจะสิ้นสุดลงในปีนี้ ซึ่งจะทำให้ตั้งแต่ปี ค.ศ. 2027 เป็นต้นไป ทุกเที่ยวบินของผู้ประกอบการสายการบินในเขต EEA ทุกรายจะต้องปฏิบัติตามข้อกำหนดด้านการชำระราคาคาร์บอน ไม่ว่าจะเป็นภายใต้ระบบ EU ETS หรือ CORSIA

ในทางปฏิบัติ เที่ยวบินจากเขต EEA ไปยังประเทศที่เข้าร่วม CORSIA จะอนุญาตให้สายการบินสามารถใช้คาร์บอนเครดิตที่ซื้อภายใต้กลไก CORSIA มาหักลบกับคาร์บอนเครดิตที่ต้องจ่ายภายใต้ระบบ EU ETS ได้ ซึ่งราคาคาร์บอนเครดิตของ CORSIA คาดว่าจะอยู่ที่ประมาณ 25–35 ดอลลาร์สหรัฐต่อตัน ต่ำกว่าราคาคาร์บอนภายใต้ระบบ EU ETS ซึ่งอยู่ที่ประมาณ 70-90 ยูโรต่อตัน ถึงหนึ่งในสาม จะทำให้สายการบินลดต้นทุนลงเพราะจ่ายส่วนหนึ่งด้วยเครดิตจาก CORSIA ซึ่งซื้อมาได้ในราคาที่ถูกกว่าระบบ EU ETS ซึ่งอาจสะท้อนเป็นต้นทุนเพิ่มขึ้นประมาณ 15 ยูโร สำหรับตั๋วเครื่องบินไป-กลับระหว่างสหภาพยุโรปกับออสเตรเลีย

ข้อได้เปรียบนี้ไม่เป็นผลดีต่อสายการบินในยุโรป เพราะระบบ EU ETS จะมีผลบังคับใช้เฉพาะกับสายการบินที่มีฐานการดำเนินงานอยู่ในเขต EEA กล่าวคือ ต้องซื้อคาร์บอนเครดิตที่แพงกว่ากลไก CORSIA ด้วยเหตุนี้จึงทำให้สหภาพยุโรปอยู่ระหว่างการพิจารณาขยายขอบเขตกลไก CBAM ให้ครอบคลุมถึงอุตสาหกรรมการบินระหว่างประเทศในการทบทวนกฎหมายในช่วงเดือนกรกฎาคม 2569 นี้ ในขณะเดียวกัน สหภาพยุโรปก็จะทำการประเมินว่า กลไก CORSIA มีความเหมาะสมที่จะนำมาใช้ชดเชยภาระหน้าที่ภายใต้ระบบ EU ETS หรือไม่ด้วย

หากกลไก CORSIA ได้รับการรับรอง เที่ยวบินส่วนใหญ่ที่เข้าและออกจากสหภาพยุโรปทั้งหมด รวมถึงเที่ยวบินที่ต่อจากศูนย์กลางการบินไปยังประเทศปลายทางจะต้องจ่ายค่าธรรมเนียมการปล่อยก๊าซเรือนกระจกทั้งหมด (แม้ราคาจะต่ำกว่ามากเมื่อเทียบกับ EU ETS) แต่หากไม่ได้รับการรับรอง มาตรการ EU CBAM อาจเกิดช่องโหว่ กล่าวคือ ครอบคลุมเฉพาะเที่ยวบินจากประเทศที่สามที่บินตรงเข้าสหภาพยุโรป ส่งผลให้สายการบินที่ใช้ศูนย์กลางการบินใกล้สหภาพยุโรป เช่น อิสตันบูล ดูไบ หรือกาตาร์ และให้บริการเส้นทางระยะไกลเป็นหลักได้ประโยชน์ เพราะไม่ต้องจ่ายค่าคาร์บอนในเที่ยวบินที่ต่อไปยังจุดหมายปลายทางจาก ศูนย์กลางการบินดังกล่าว

ช่องโหว่ในลักษณะเดียวกันนี้ก็เกิดขึ้นกับอุตสาหกรรมการขนส่งทางเรือเช่นกัน หากเรือที่เดินทางจากจีนแวะจอดที่ท่าเรือในสหราชอาณาจักรหรือในแอฟริกาเหนือก่อนเข้าสู่ยุโรป เรือลำนั้นจะเสียค่าธรรมเนียม ETS เฉพาะช่วงการเดินทางระยะสั้น ๆ ช่วงสุดท้ายที่มุ่งหน้าเข้าสู่ยุโรปเท่านั้น แม้ว่าปัญหาในส่วนของสหราชอาณาจักรกำลังได้รับการแก้ไข แต่กรณีแอฟริกาเหนือยังไม่มีความชัดเจน ด้วยเหตุนี้ ความไม่มีประสิทธิภาพเชิงเปรียบเทียบของระบบ EU CBAM จึงเป็นปัจจัยสำคัญที่ไม่ควรเลื่อนการบังคับใช้ EU ETS กับภาคการบินระหว่างประเทศออกไปอีก

• การปรับปรุง EU CBAM ไม่สามารถรองรับข้อบังคับการใช้เชื้อเพลิง SAF ของสหภาพยุโรปได้

อีกหนึ่งข้อจำกัดสำคัญของกลไก EU CBAM คือ มิได้ถูกออกแบบมาเพื่อลดค่าใช้จ่ายจากการใช้เชื้อเพลิง SAF ของอียู ซึ่งเป็นกลไกสำคัญในการผลักดันการเปลี่ยนผ่านสู่พลังงานสะอาด ทั้งนี้ SAF มีต้นทุนสูงมาก ตัวอย่างเช่น เส้นทางบินไป-กลับระหว่างสหภาพยุโรปและออสเตรเลีย ภายใต้ระดับราคาในปัจจุบัน ข้อบังคับ SAF ของสหภาพยุโรปอาจทำให้ราคาตั๋วเพิ่มขึ้นราว 75 ยูโรภายในปี ค.ศ. 2030 (เมื่อสัดส่วนการใช้ SAF อยู่ที่ 6%) และอาจเพิ่มขึ้นสูงกว่า 200 ยูโรภายในปี ค.ศ. 2035 (เมื่อสัดส่วนเพิ่มเป็น 20%) แม้ว่าตัวเลขดังกล่าวยังมีความไม่แน่นอนอยู่มาก แต่เป็นที่ชัดเจนว่าต้นทุนของ SAF สูงกว่าราคาคาร์บอนเครดิตภายใต้ CORSIA อย่างมีนัยสำคัญ

ยิ่งไปกว่านั้น เนื่องจาก SAF มีผลบังคับใช้กับเชื้อเพลิงทั้งหมดที่เติมให้อากาศยาน ณ ขาออกจากสนามบินในสหภาพยุโรป ประเด็นด้านความสามารถในการแข่งขันจึงไปตกอยู่ที่รูปแบบเส้นทางบิน โดยเฉพาะการแวะพัก (Stopover) ในประเทศนอกสหภาพยุโรปที่ตั้งอยู่ใกล้เคียง สำหรับเที่ยวบินระยะไกลที่มีการแวะพักในเมืองอย่างอิสตันบูล สายการบินอาจสามารถหลีกเลี่ยงต้นทุนจากข้อบังคับ SAF ได้มากถึงสามในสี่เมื่อเทียบกับเที่ยวบินตรงจากสหภาพยุโรปไปยังประเทศปลายทางโดยไม่แวะพัก

• ผลกระทบจากข้อบังคับ SAF ของสหราชอาณาจักร

สหราชอาณาจักรมีข้อบังคับการใช้เชื้อเพลิง SAF (UK SAF Mandate) ที่เข้มงวดกว่าสหภาพยุโรปอย่างเห็นได้ชัด โดยกำหนดสัดส่วนการใช้ SAF ไว้สูงถึง 10% ภายในปี ค.ศ. 2030 ส่งผลให้ในภาพรวมต้นทุนของมาตรการ SAF ของสหราชอาณาจักรในช่วงปี ค.ศ. 2030 และ ค.ศ. 2035 จะใกล้เคียงกับของสหภาพยุโรป อย่างไรก็ตาม การที่สหราชอาณาจักรกำหนดระยะเวลาบรรลุเป้าหมายเร็วกว่าสหภาพยุโรปจะทำให้เห็นผลกระทบก่อน ไม่ว่าจะในด้านภาระต้นทุนของผู้ประกอบการหรือความสามารถในการปรับตัวของตลาดการบิน

ข้อมูลล่าสุดที่สหราชอาณาจักรประกาศเมื่อช่วงต้นเดือนกุมภาพันธ์ 2569 ระบุว่า สามารถบรรลุเป้าหมายการใช้ SAF ที่ 2% ได้แล้วในปี ค.ศ. 2025 โดยกว่า 74% ของปริมาณ SAF ดังกล่าวผลิตจากน้ำมันปรุงอาหารใช้แล้วที่นำเข้าจากประเทศจีน อย่างไรก็ดี แหล่งอุปทานนี้อาจประสบปัญหาขาดแคลน หากจีนตัดสินใจบังคับใช้มาตรการ SAF ภายในประเทศของตนเอง ซึ่งคาดว่าจะเริ่มเร็วที่สุดในปี ค.ศ. 2027  สำหรับปีนี้ อัตราการใช้ SAF ของสหราชอาณาจักรจะเพิ่มเป็น 3.6% ขณะที่สหภาพยุโรปยังคงอยู่ที่ 2% และความแตกต่างจะชัดเจนยิ่งขึ้นในปี ค.ศ. 2029 เมื่ออัตราการใช้ SAF ของสหราชอาณาจักรพุ่งสูงถึง 8.4% ในขณะที่สหภาพยุโรปยังคงตรึงไว้ที่ 2%

ด้วยเหตุนี้ จึงมีความเป็นไปได้สูงว่าความแตกต่างด้านราคาที่เกิดจากการบังคับใช้ SAF ระหว่างสายการบินของ สหราชอาณาจักรและสหภาพยุโรปจะเริ่มปรากฏชัดในช่วงไม่กี่ปีข้างหน้า โดยเฉพาะอย่างยิ่งกลุ่มผู้จัดหาเชื้อเพลิงที่จะต้องรับแรงกดดันด้านต้นทุนก่อน อันเป็นผลจากการบังคับกลไกอุดหนุน SAF จากการเก็บภาษีการใช้เชื้อเพลิงเครื่องบินที่ผลิตจากฟอสซิลตามร่างกฎหมาย SAF ของสหราชอาณาจักร (UK SAF Bill) เร็ว ๆ นี้

• SAF-BAM: ทางออกเพื่อปิดช่องโหว่ หรือความท้าทายใหม่ทางกฎหมาย

เพื่อแก้ไขปัญหาช่องโหว่เชิงนโยบาย ภาคอุตสาหกรรมการบินได้เสนอแนวคิด SAF-BAM ซึ่งจะเรียกเก็บค่าธรรมเนียมจากเที่ยวบินต่อเนื่อง (connecting flights) ของสายการบินนอกอียูจากจุดแวะพักนอกอียูไปยังประเทศปลายทาง
ในอัตราเดียวกับต้นทุนที่เที่ยวบินตรงของสายการบินในอียูต้องแบกรับจากมาตรการ SAF อย่างไรก็ดี มาตรการนี้มีความซับซ้อนสูงในทางปฏิบัติ เนื่องจากจำเป็นต้องมีการจัดทำระบบทะเบียนและใบรับรองใหม่ (หรือระบบภาษีใหม่) และมีแนวโน้มที่จะถูกคัดค้านจากประเทศที่สามในฐานะกฎหมายที่มีลักษณะขัดต่อหลักอำนาจเหนือดินแดนอย่างชัดเจน

อีกทางเลือกหนึ่งคือการบังคับใช้ การกำหนดราคาตามคู่สนามบิน (Airport-pair pricing) โดยตั๋วเครื่องบินที่ขายระหว่างเมืองในสหภาพยุโรปและจุดหมายปลายทางในต่างประเทศจะถูกจัดเก็บค่าธรรมเนียมไม่ว่าจะมีการแวะพักที่ใดก็ตาม แม้วิธีนี้จะไม่สามารถป้องกันกรณีที่ผู้โดยสารแยกจองตั๋วจากประเทศที่สามไปยังอีกประเทศหนึ่งเพื่อสร้างจุดแวะพักด้วยตนเองได้ แต่แนวทางการกำหนดราคาตามคู่สนามบินนี้มีความเป็นไปได้ทางกฎหมายมากกว่า

 

บทสรุป

โดยที่สหภาพยุโรปเล็งเห็นถึงภาวะได้เปรียบ เสียเปรียบจากการบังคับใช้ SAF ของสายการบิน long haul ซึ่งส่วนใหญ่เป็นสายการบินของยุโรปเองกับสายการบินของประเทศอื่นที่มีจุดแวะพัก จึงมีกำหนดที่จะทบทวนประสิทธิผลของโครงการ CORSIA ต่อการบรรลุเป้าหมายด้านสภาพภูมิอากาศภายในเดือนกรกฎาคม ค.ศ. 2026 ซึ่งจะเป็นช่วงเวลาเดียวกับการทบทวนระบบ EU ETS ที่มีกำหนดในเดือนเดียวกัน อย่างไรก็ตาม สำหรับการทบทวนกฎระเบียบ ReFuelEU (ซึ่งครอบคลุมข้อบังคับ SAF) นั้น คาดว่าจะยังไม่เกิดขึ้นจนกว่าจะถึงไตรมาสที่ 1 ของปี ค.ศ. 2027

 

อ้างอิง: Forefront, "Sustainable aviation faces headwinds"