สหภาพยุโรป (The European Union - EU)

 

ข้อมูลทั่วไป

ภูมิหลัง / แนวคิดการจัดตั้ง

สหภาพยุโรปหรืออียู (European Union: EU) เป็นการรวมกลุ่มของประเทศในภูมิภาคยุโรปทั้งด้านการเมือง เศรษฐกิจ และสังคมในลักษณะสถาบันแบบเหนือรัฐ (supranational institution) ที่ใหญ่ที่สุดและก้าวหน้าที่สุดในโลก โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อเสริมสร้างสันติภาพเป็นการถาวรระหว่างประเทศในภูมิภาคยุโรปภายหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 รวมไปถึงการเสริมสร้างความเข้มแข็งทางเศรษฐกิจแก่ประเทศสมาชิกและการมีบทบาทนำของสหภาพยุโรปในประชาคมโลก

กระบวนการถ่ายโอนอำนาจการบริหารจากประเทศสมาชิกไปสู่การเป็นองค์การเหนือรัฐของสหภาพยุโรปมีขึ้นอย่างค่อยเป็นค่อยไป การรวมกลุ่มอย่างเป็นรูปธรรมเกิดขึ้นครั้งแรกเมื่อปี 2493 (ค.ศ. 1950) ในช่วงหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 โดยประเทศยุโรปตะวันตก 6 ประเทศ ได้ร่วมกันจัดตั้งประชาคมถ่านหินและเหล็กกล้ายุโรป (European Coal and Steel Community: ECSC) ขึ้น ซึ่งแม้เป้าหมายสูงสุดของการรวมกลุ่มจะมีขึ้นเพื่อผลประโยชน์ทางด้านการเมืองในการควบคุมการผลิตวัตถุดิบที่อาจนำไปสู่การฟื้นตัวของอุตสาหกรรมสงคราม และเลือกใช้วิธีการแลกเปลี่ยนข้อมูลในการผลิตเป็นตัวนำเพื่อคลายความระแวงสงสัยระหว่างกันก็ตาม การรวมกลุ่มทางเศรษฐกิจดังกล่าวได้ประสบผลสำเร็จเป็นอย่างดี ทำให้ต่อมาในปี 2500 (ค.ศ. 1957) ได้ขยายการรวมกลุ่มครอบคลุมภาคเศรษฐกิจอื่น ๆ โดยประเทศสมาชิกได้ลงนามในสนธิสัญญากรุงโรม (Treaty of Rome) เพื่อจัดตั้งประชาคมเศรษฐกิจยุโรป (European Economic Community: EEC) เพื่อให้เป็นทั้งสหภาพศุลกากร (Customs Union) และตลาดร่วม (Common Market) ถือเป็นกระบวนการรวมกลุ่มด้านเศรษฐกิจที่ประสบความสำเร็จเป็นอย่างมาก

ในปี 2533 (ค.ศ. 1990) ในช่วงหลังสงครามเย็น ฝรั่งเศสและเยอรมนีเสนอให้มีการจัดตั้งสหภาพการเมืองของยุโรปเพื่อให้มีการกำหนดนโยบายด้านการต่างประเทศและความมั่นคงร่วมกัน ซึ่งท้ายที่สุด นำไปสู่การลงนามในสนธิสัญญามาสทริชท์ (Treaty of Maastricht) เพื่อจัดตั้งสหภาพยุโรปขึ้นในปี 2535 (ค.ศ. 1992) รวมไปถึงการใช้เงินสกุลยูโรร่วมกันด้วย ต่อมา ในปี 2550 (ค.ศ. 2007) ประเทศสมาชิกสหภาพยุโรปตระหนักถึงความจำเป็นในการปรับปรุงโครงสร้างเพื่อตอบสนองกระบวนการบูรณาการภายใน สหภาพยุโรปที่ก้าวหน้าขึ้นและบทบาทที่เพิ่มมากขึ้นของสหภาพยุโรปในประชาคมโลก จึงได้ร่วมลงนามในสนธิสัญญาลิสบอน (Lisbon Treaty) โดยประเทศสมาชิกให้ความเห็นชอบในการสละอำนาจอธิปไตยบางส่วนให้แก่ความร่วมมือเหนือชาติ (supranational cooperation) ในเรื่อง (1) สหภาพศุลกากร (customs union) (2) การออกกฎระเบียบด้านการแข่งขัน (competition rules) (3) นโยบายด้านการเงิน (monetary policy) สำหรับรัฐสมาชิกสหภาพยุโรปที่ใช้สกุลเงินยูโร (4) การอนุรักษ์ทรัพยากรชีวภาพทางทะเล (marine biological resources) ภายใต้นโยบายร่วมด้านประมง และ (5) นโยบายการค้าร่วม (common commercial policy) ทั้งนี้ สนธิสัญญาลิสบอนมีผลบังคับใช้ตั้งแต่ปี 2552 (ค.ศ. 2009)

ปัจจุบัน สหภาพยุโรปมีรัฐสมาชิกจำนวน 27 ประเทศ โดยมีโครเอเชียเข้าเป็นสมาชิกล่าสุด เมื่อวันที่ 1 กรกฎาคม 2556 (ค.ศ. 2013) และสหราชอาณาจักรออกจากการเป็นสมาชิกสหภาพยุโรป เมื่อวันที่ 31 มกราคม 2563 (ค.ศ. 2020)) มีระบบตลาดร่วม ระบบภาษีศุลกากรร่วม การใช้เงินสกุลยูโรร่วมกันใน 21 ประเทศสมาชิก ได้แก่ ออสเตรีย เบลเยียม บัลแกเรีย โครเอเชีย ไซปรัส เอสโตเนีย ฟินแลนด์ ฝรั่งเศส เยอรมนี กรีซ ไอร์แลนด์ อิตาลี ลัตเวีย ลิทัวเนีย ลักเซมเบิร์ก มอลตา เนเธอร์แลนด์ โปรตุเกส สโลวาเกีย สโลวีเนีย และสเปน และมีศูนย์กลางการบริหารอยู่ที่กรุงบรัสเซลส์ ราชอาณาจักรเบลเยียม

 

โครงสร้าง / สถาบันหลัก / กลไกการดำเนินงานและตัดสินใจ

โครงสร้างการทำงานของสหภาพยุโรปประกอบด้วย 4 สถาบันหลัก คือ คณะกรรมาธิการยุโรป (European Commission) คณะมนตรียุโรป (European Council) คณะมนตรีแห่งสหภาพยุโรป (Council of the European Union) และสภายุโรป (European Parliament) ซึ่งมีอำนาจและความสำคัญต่อการดำเนินงานของสหภาพยุโรป ดังนี้

1. คณะกรรมาธิการยุโรป (European Commission) ประกอบด้วยคณะผู้บริหารคณะกรรมาธิการยุโรปเรียกว่า College of Commissioners (เทียบเท่าคณะรัฐมนตรี) และข้าราชการประจำจำนวนประมาณ 25,000 คน คณะผู้บริหารฯ ประกอบด้วยประธานคณะกรรมาธิการยุโรป 1 คน (เทียบเท่านายกรัฐมนตรี) รองประธานกรรมาธิการยุโรป 5 คน (เทียบเท่ารองนายกรัฐมนตรี) ผู้แทนระดับสูงของสหภาพยุโรปด้านการต่างประเทศและนโยบายความมั่นคงและรองประธานคณะกรรมาธิการยุโรป (HR/VP) 1 คน (เทียบเท่ารองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศ) และกรรมาธิการยุโรปด้านต่าง ๆ 20 คน (เทียบเท่ารัฐมนตรี) รวม 27 คน (ตามจำนวนรัฐสมาชิก 27 ประเทศ ) มีวาระการดำรงตำแหน่ง 5 ปี และได้รับการแต่งตั้งโดยคณะมนตรีแห่งสหภาพยุโรป โดยความเห็นชอบของสภายุโรป (ซึ่งมีอำนาจลงมติไม่รับรองคณะผู้บริหารคณะกรรมาธิการยุโรปทั้งคณะ แต่ไม่มีอำนาจที่จะเลือกไม่รับรองกรรมาธิการยุโรปเป็นรายบุคคล) คณะกรรมาธิการยุโรปเป็นสถาบันหลักในด้านการบริหารของสหภาพยุโรป มีสำนักงานตั้งอยู่ ณ กรุงบรัสเซลส์ ราชอาณาจักรเบลเยียม มีหน้าที่ในการเสนอร่างกฎหมายของสหภาพยุโรป ซึ่งจะต้องได้รับความเห็นชอบจากคณะมนตรีแห่งสหภาพยุโรปและสภายุโรป (ในกรณีทั่วไปโดยส่วนใหญ่) ก่อนที่รัฐสมาชิกสหภาพยุโรปและ/หรือสถาบันของสหภาพยุโรปที่เกี่ยวข้องจะนำไปปฏิบัติ นอกจากนี้คณะกรรมาธิการยุโรปมีบทบาทสำคัญในการปกป้องผลประโยชน์ร่วมของสหภาพยุโรปและทำหน้าที่กำกับดูแลการปฏิบัติตามกฎหมายของสหภาพยุโรป (Guardian of the Treaties) ของรัฐสมาชิก หากตรวจพบการละเมิดกฎหมายของสหภาพยุโรป คณะกรรมาธิการยุโรปมีอำนาจที่จะฟ้องร้องต่อศาลยุติธรรมแห่งสหภาพยุโรป (Court of Justice of the European Union: CJEU) ปัจจุบัน นางอัวร์ซูลา ฟ็อน แดร์ ไลเอิน (Ursula von der Leyen) สัญชาติเยอรมัน อดีตรัฐมนตรีกลาโหมเยอรมนี ดำรงตำแหน่งประธานคณะกรรมาธิการยุโรป (วาระที่ 1 ตั้งแต่วันที่ 1 ธันวาคม 2562 (ค.ศ. 2019)-30 พฤศจิกายน 2567 (ค.ศ. 2024) และวาระที่ 2 ตั้งแต่วันที่ 1 ธันวาคม 2567 (ค.ศ. 2024) ถึงปัจจุบัน)
2. คณะมนตรียุโรป (European Council)เป็นเวทีการประชุมของประมุขแห่งรัฐ/ผู้นำรัฐบาลของประเทศสมาชิกสหภาพยุโรป โดยมีการประชุมคณะมนตรียุโรปอย่างเป็นทางการปีละ 4 ครั้ง (และประธานคณะกรรมาธิการยุโรปเข้าร่วมการประชุมด้วยทุกครั้ง) โดยผู้นำสหภาพยุโรปจะร่วมกันตัดสินใจในประเด็นด้านนโยบายที่สำคัญต่อสหภาพยุโรปและแม้ว่าผลการประชุมของคณะมนตรียุโรปจะไม่มีผลบังคับทางกฎหมาย แต่ก็มีส่วนสำคัญอย่างมากในการกำหนดทิศทางและนโยบาย ทั้งกิจการภายในสหภาพยุโรปและนโยบายต่างประเทศของสหภาพยุโรปและเป็นกรอบปฏิบัติให้กับสถาบันอื่น ๆ ของสหภาพยุโรป สนธิสัญญาลิสบอนได้ให้สถานะทางกฎหมายแก่คณะมนตรียุโรปและมีการสร้างตำแหน่งใหม่ คือ ประธานคณะมนตรียุโรป (President of the European Council) ซึ่งปัจจุบันนายอันตอนิอู กอสตา ( António Costa) สัญชาติโปรตุเกส อดีตนายกรัฐมนตรีโปรตุเกส ดำรงตำแหน่งดังกล่าว ตั้งแต่วันที่ 1 ธันวาคม 2567 (ค.ศ. 2024) ทำหน้าที่ประธานในการประชุมคณะมนตรียุโรปและมีอำนาจหน้าที่เป็นผู้แทนสหภาพยุโรปหลักด้านการต่างประเทศ
3. สภายุโรป (European Parliament) สมาชิกสภายุโรปอยู่ในวาระครั้งละ 5 ปี มาจากการเลือกตั้งโดยตรงในรัฐสมาชิกสหภาพยุโรป เดิมมีบทบาทด้านนิติบัญญัติจำกัดและไม่มีอำนาจหน้าที่ในการเสนอร่างกฎหมายของสหภาพยุโรป อย่างไรก็ดี สนธิสัญญาลิสบอนได้เพิ่มอำนาจให้กับสภายุโรปในการพิจารณารับรองร่างกฎหมายของสหภาพยุโรปเพิ่มขึ้นกว่า 50 สาขา ภายใต้ ‘co-decision procedure’ ทำให้สภายุโรปมีบทบาทเท่าเทียมกับคณะมนตรีแห่งสหภาพยุโรปในการพิจารณารับรองกฎระเบียบของสหภาพยุโรป ซึ่งครอบคลุมถึงความตกลงระหว่างสหภาพยุโรปกับประเทศที่สาม อาทิ ความตกลงเขตการค้าเสรี และกรอบความตกลงว่าด้วยความเป็นหุ้นส่วนและความร่วมมือรอบด้าน (Partnership and Cooperation Agreement: PCA) ปัจจุบัน นางสาวโรแบร์ตา เมตโซลา (Roberta Metsola) สัญชาติมอลตา จากกลุ่ม European People’s Party (EPP) ดำรงตำแหน่งประธานสภายุโรป นอกจากนี้ สมาชิกสภายุโรปมีการรวมตัวเป็นกลุ่มที่ดูแลความสัมพันธ์กับกลุ่มประเทศต่างๆ โดยในส่วนของภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้และอาเซียน มีนาย Wouter Beke สัญชาติเบลเยียม สมาชิกสภายุโรป กลุ่ม EPP เป็นประธาน
4. คณะมนตรีแห่งสหภาพยุโรป (The Council of the European Union) เป็นองค์กรตัดสินใจหลักของสหภาพยุโรป โดยทำหน้าที่เป็นตัวแทนของรัฐสมาชิกสหภาพยุโรปทั้งหมด โดยรัฐมนตรีกระทรวงต่าง ๆ ของรัฐสมาชิกสหภาพยุโรปตามสาขาของนโยบายที่หารือจะมาประชุมร่วมกันเพื่อตัดสินใจเกี่ยวกับกฎหมายของสหภาพยุโรป จึงเป็นที่มาของคำเรียกอย่างไม่เป็นทางการว่า “Council of Ministers” และมีหน้าที่พิจารณาร่างกฎหมายของสหภาพยุโรปและอนุมัติงบประมาณ (ร่วมกับสภายุโรป) และเป็นเวทีสำคัญในการประสานงานด้านนโยบายเศรษฐกิจ นโยบายร่วมด้านการต่างประเทศและความมั่นคง ตลอดจนกำกับดูแลการทำงานของคณะกรรมาธิการยุโรป และประสานงานเรื่องอื่น ๆ ระหว่างรัฐสมาชิกสหภาพยุโรป ทั้งนี้ รัฐสมาชิกจะผลัดกันทำหน้าที่เป็นประธานคณะมนตรีแห่งสหภาพยุโรป วาระ 6 เดือน ปัจจุบัน ไซปรัสทำหน้าที่ดังกล่าว (ตั้งแต่วันที่ 1 มกราคม-30 มิถุนายน 2569 (ค.ศ. 2026)) โดยจะทำหน้าที่เป็นประธานในการประชุมระดับรัฐมนตรีของรัฐสมาชิกสหภาพยุโรปในสาขาต่าง ๆ ยกเว้นในด้านการต่างประเทศ ซึ่งสนธิสัญญาลิสบอนกำหนดให้เป็นอำนาจหน้าที่ของผู้แทนระดับสูงของสหภาพยุโรปด้านการต่างประเทศและนโยบายความมั่นคง

นอกจากนี้ สนธิสัญญาลิสบอนได้กำหนดให้มีตำแหน่งผู้แทนระดับสูงของสหภาพยุโรปด้านการต่างประเทศและนโยบายความมั่นคง (EU High Representative for Foreign Affairs and Security Policy) (เทียบเท่ารัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศ) เพิ่มเติมด้วย โดยได้รับการแต่งตั้งโดยคณะมนตรียุโรป มีหน้าที่ดูแลเรื่องนโยบายต่างประเทศและความมั่นคงที่มาจากการตัดสินใจร่วมกันของรัฐสมาชิก และเป็นประธานในการประชุมรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศของประเทศสมาชิกสหภาพยุโรป (แทนระบบประเทศสมาชิกผลัดกันเป็นประธาน วาระละ 6 เดือน) ทั้งนี้ ผู้แทนระดับสูงของสหภาพยุโรปด้านการต่างประเทศฯ จะดำรงตำแหน่งรองประธานคณะกรรมาธิการยุโรปอีกตำแหน่งด้วย ปัจจุบัน นางกายา กัลลัส (Kaja Kallas) สัญชาติเอสโตเนีย ดำรงตำแหน่งดังกล่าว